//Notwendige kommunale Investitionen im Fokus wirtschaftlicher Betrachtungen

Teilweise ist die finanzielle Lage einer Stadt am Zustand der Straßen und der öffentlichen Gebäude – insbesondere Schulen, Kindergärten und Rathäuser – erkennbar. Angesichts der schwierigen Haushaltssituation in vielen Kommunen stehen den Investitionsnotwendigkeiten zur Erneuerung der Infrastruktur leere Kassen gegenüber; die kommunale Selbstverwaltung ist eingeschränkt.

Die Verschuldung der öffentlichen Hand und damit die Entwicklung der Haushaltsdefizite steigt kontinuierlich und nimmt inzwischen beängstigende Dimensionen an: deutschlandweit beträgt die Verschuldung der Kommunen derzeit mehr als 120 Mrd. Euro. Nach Schätzung des Deutschen Städtetages ist der kommunale Finanzierungssaldo seit 2007 von 8,61 Mrd. Euro auf rund -15 Mrd. Euro im Jahr 2010 gefallen. (vgl. Schätzung Deutscher Städtetag, 14. Mai 2010) Die Bezeichnung „kommunale Schuldenfalle" wird längst als gesetzter Begriff für eine scheinbar irreversible Entwicklung verwendet. Die Folgen der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise sind trotz der aktuellen konjunkturellen Situation in Deutschland noch deutlich spürbar. Insbesondere die kommunalen Kassen hat die positive Entwicklung noch nicht erreicht und bei zahlreichen Kommunen wird die Konsolidierung der Haushalte als eine nicht alleine zu bewältigende Herausforderung eingeschätzt.
Seit dem Jahr 2000 kommt zu den langfristigen Kreditmarktschulden die Inanspruchnahme kurzfristiger Kassenkredite, die inzwischen über 40 Mrd. € - davon mehr als 20 Mrd. Euro in Nordrhein-Westfalen – betragen. Der Haushaltsausgleich bzw. die Genehmigung der Haushaltssicherungskonzepte ist für eine zunehmende Zahl von Kommunen nicht mehr möglich. Mittelfristig wird damit die Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit vieler Kommunen eher gering sein.

Entsprechend hat die bereits seit langem bestehende strukturelle Unterfinanzierung der Kommunen zu einem erheblichen Investitionsrückstand geführt. Neben den seit Jahren negativen Netto-Investitionsquoten belegt eine Studie des Deutschen Instituts für Urbanistik (DIfU) die seit den 1990er Jahren kontinuierlich rückläufige kommunale Investitionstätigkeit und damit den spürbaren Substanzabbau in der kommunalen Infrastruktur. Bis zum Jahr 2020 wird ein kommunaler Investitionsbedarf in Höhe von mehr als 700 Mrd. Euro insbesondere in den Bereichen Verkehr und Bildungsinfrastruktur erwartet. (vgl. DIfU - Investitionsrückstand und Investitionsbedarf der Kommunen) Eine aktuelle Befragung von mehr als 1000 deutschen Kommunen kommt zu dem Ergebnis, dass alleine für das Jahr 2010 ein Investitionsrückstand in Höhe von etwa. 75 Mrd. Euro gesehen wird. (vgl. KfW Kommunalpanel 2010, S. 38)
Die Infrastruktur im Eigentum der Kommunen ist stark gefährdet, wenn Unterhalt und Erneuerung der Infrastruktur vernachlässigt oder unterlassen werden. Deren guter Zustand ist jedoch eine wesentliche Voraussetzung für die Lebensqualität der Bürger, das wirtschaftliche Wachstum und nicht zuletzt auch für die politische Stabilität. Im Ergebnis sind Investitionen jeglicher Art in die öffentliche Infrastruktur jedoch für viele Kommunen, die sich im Haushaltssicherungskonzept oder im Nothaushalt befinden, derzeit kaum realisierbar. Dementsprechend müssen zahlreiche Kommunen ihre Investitionen, vor allem im freiwilligen Bereich, immer weiter zurückführen. Viele Einrichtungen wurden geschlossen; mancherorts wird an den öffentlichen Gebäuden nur noch das Nötigste gemacht.
Wie kann zukünftig die Bereitstellung einer funktionierenden kommunalen Infrastruktur auch im Hinblick auf Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit gewährleistet werden?

Ausgehend vom Ansatz der Wirtschaftlichkeit kann die Umsetzung umfangreicher Investitionen in der öffentlichen Infrastruktur langfristig trotz und gerade wegen der angespannten Finanzlage und dem angestrebten Schuldenabbau folgerichtig sein. Anders als in der Kameralistik, die den Vermögensverzehr nicht berücksichtigt hat, kann im Neuen Kommunalen Finanzmanagement (NKF) der Nachweis geführt werden, ob und wann sich eine Investition wirtschaftlich rechnet. Der Aspekt der Erfassung des Ressourcenverbrauchs unter Berücksichtigung der Abschreibungen war ein wesentlicher Grund für den Umstieg auf die kaufmännische Buchführung, die inzwischen flächendeckend in Nordrhein-Westfalen und in zahlreichen anderen Bundesländern eingeführt ist.
Mit Investitionsentscheidungen sind in der Regel langfristig wirkende Belastungen der Haushaltsführung verbunden - nicht nur durch die Investitionen selbst, sondern vielmehr auch durch Folgekosten in Form von Personal- und Sachaufwand,  Abschreibungen etc. Diese überschreiten nicht selten das Investitionsvolumen selbst. Vor dem Hintergrund der hohen Verschuldung des öffentlichen Sektors und des damit drohenden grundsätzlichen Investitionsstopps bei vielen Kommunen gilt es, die Handlungsoptionen der Kommunen zur Werterhaltung bzw. Vermeidung von Substanzverlusten auszuloten und hierbei NKF als Instrument für Investitionsentscheidungen heranzuziehen.

Dementsprechend soll eine Analyse die wirtschaftlichen Auswirkungen von langfristig unterlassenen Instandhaltungs- und Sanierungsmaßnahmen bei kommunalen Immobilien untersuchen. Hierbei wird anhand von nordrhein-westfälischen Referenzobjekten aus den Sektoren Schulen und Verwaltungsgebäuden beleuchtet, inwieweit es über einen Zeitraum von 20 bis 30 Jahren im Rahmen der Lebenszyklusbetrachtung wirtschaftlicher ist, investive Maßnahmen konventionell in Eigenrealisierung oder als ÖPP-Projekt durchzuführen oder sie zu unterlassen. In Abstimmung mit der Kommunalaufsicht untersuchen die PPP-Task Force im Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen, die NRW.BANK und mehrere Berater diese wirtschaftlichen Aspekte im Rahmen einer Gesamtbetrachtung bei kommunalen Immobilien. Da nach § 75 GO NRW die Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen ist, dürften die Ergebnisse der Untersuchungen für alle Kommunen von Interesse sein.
Ausgehend von der Analyse konkreter Projektansätze bei Kommunen, sollen die Ergebnisse der Studie im Rahmen des NKF, insbesondere die Analyse der daraus resultierenden Auswirkungen auf Positionen der Ergebnisrechnung und der Bilanz für die nächsten Jahre, dargestellt werden. Hierbei werden die folgenden Handlungsoptionen der Kommunen dahingehend untersucht, ob die Mindestinvestition in die Aufrechterhaltung der Verkehrssicherung und Funktion des Gebäudes oder möglicherweise Instandhaltungs- und Sanierungsmaßnahmen im Rahmen eines Lebenszyklusmodells wirtschaftlicher sind:

• 0-Variante: Durchführung der notwendigen Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Verkehrssicherung und derzeitigen Funktion des Gebäudes nach den geltenden technischen und fachlichen nutzungsbedingten Vorschriften durch die Kommune;
• Eigenrealisierungsvariante: Durchführung einer Sanierungs- bzw. Modernisierungsmaßnahme zur Herstellung der Funktion eines Gebäudes nach dem aktuellen Stand der Technik und nach den geltenden technischen und fachlichen nutzungsbedingten Vorschriften durch die Kommune;
• ÖPP-Variante: Durchführung einer Sanierungs- bzw. Modernisierungsmaßnahme zur Herstellung der Funktion eines Gebäudes nach dem aktuellen Stand der Technik und nach den geltenden technischen und fachlichen nutzungsbedingten Vorschriften durch einen privaten Partner.

Im Ergebnis geht es bei dem Thema „strategische Investitionen zur Senkung der Gesamtkosten statt wachsender Lasten aus Instandhaltung" eher um eine perspektivische Entlastung des Haushaltes, in dem die verfügbaren Mittel aktiv und gezielt eingesetzt werden können und nicht situativ zum Stopfen von Löchern herhalten. Neben einem transparenten Vergleich der Realisierungsvarianten kommen einzelne Effekte wie die Möglichkeiten zu (Sonder-)Abschreibungen sowie das Einsparpotenzial durch verbesserte Möglichkeiten der Immobilienbewirtschaftung im Neubau oder durch Zusammenlegung von Standorten hinzu. Zudem sind neben den Vor- und Nachteilen unterschiedlicher Instandhaltungsniveaus auch Effekte der häufig enthaltenen energetischen Maßnahmenbestandteile und mögliche synergetische Effekte im Facility-Management – etwa durch die Zusammenlegung von Verwaltungsstandorten – zu berücksichtigen.
Im Rahmen einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung sollten verschiedene Realisierungsvarianten gegenübergestellt werden, um eine entsprechende Grundlage für die Entscheidung für eine umfassende kommunale Investition in die Infrastruktur zu schaffen. Die doppische Betrachtung ermöglicht es, den Handlungsspielraum bei etwaigen Investitionsentscheidungen für die Kommunen zu erkennen. Sofern die Studie zu dem Ergebnis gelangt, dass regelmäßige Investitionen in die kommunale Infrastruktur wirtschaftlicher sind als der stete Substanzverzehr durch unterlassene Maßnahmen, dürfte diese Erkenntnis neue Impulse für Lebenszyklusprojekte auch in Form von ÖPPRealisierungen bringen.

Neben dem Abbau des Investitionsrückstands im Bereich der öffentlichen Infrastruktur und der jeweiligen Verschuldungssituation sowie der veränderten Sicht bei der Betrachtung von wirtschaftlichen Investitionen ist darüber hinaus mit einer positiven Wirkung auf weitere kommunale Herausforderungen wie z. B. Demografie, Klima, Mobilität und Bildung zu rechnen. Schließlich würden die angestoßenen Investitionen insbesondere in den Sektoren Bau und Handwerk wie ein Konjunkturprogramm wirken.